浅议当前非法集资案件高发的原因和法律对策
来源：中国法院网 作者：刘黎明
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近几年来，集资诈骗、非法吸收公众存款案件的发案率大幅上升。这类案件严重危害我国的金融秩序，损害投资户的利益，并易引发群体性上访，扰乱国家机关正常的办公秩序，是影响当前社会稳定的重要因素和重大隐患。笔者通过对集资诈骗和非法吸收公众存款案件进行分析研究，查找出此类案件发案大幅上升的原因，并提出防范对策。
一、非法集资的现状以及对社会经济的影响
非法集资是指单位或者个人未依照法定的程序经有关部门批准，以发行股票、债券、彩票、投资基金证券或者其他债权凭证的方式向社会公众筹集资金，并承诺在一定期限内以货币、实物及其他利益等方式向出资人还本付息给予回报的行为。非法集资的危害很大，主要表现在以下几个方面：一是扰乱了正常的社会主义市场经济秩序。非法集资活动以高额回报为诱饵，以骗取资金为目的，破坏了金融秩序，影响金融市场的健康发展。部分实体经济受高息的诱惑，纷纷加入到非法集资“虚拟经济”中去，导致实体经济减少。非法集资“多米诺骨牌效应”导致实体经济融资更困难，许多在建项目停工。更重要的是非法集资割裂了实体经济和民间资本融合，对今后的经济发展影响深远。非法集资导致社会购买力下降，消费动力严重不足，严重影响第三产业发展。严重损害群众利益，群发事件时有发生，严重影响社会稳定。非法集资有很强的欺骗性，容易蔓延，犯罪分子骗取群众资金后，往往大肆挥霍或迅速转移、隐匿，使受害者损失惨重，极易引发群体事件，甚至危害社会稳定。损害了政府的声誉和形象，社会维稳成本较高。非法集资往往以合法的外衣，如出具企业工商执照、税务登记、司法公证等骗取群众信任；或者利用政府招商引资有关照片代言虚假广告的方式误导舆论，欺骗群众，拉人上钩；由非法集资引起上访事件频发，严重损害了政府的声誉和形象。政府的很大精力放在处置非法集资案件上，社会维稳成本较高。
二、非法集资类案件的犯罪特点
（一）被告人数多、年龄偏大。
（二）涉案金额大、涉及地域广。非法集资类案件的涉案金额往往特别巨大，少则几十万、几百万元，多则上千万元，甚至几亿、几十亿元，而且犯罪嫌疑人活动范围扩大,跨区域犯罪增多。
（三）受害人数多、年龄偏大。非法集资类犯罪的受害群体广泛, 受害人数少则数十人，多则成百上千人。遍及离退休老人、下岗职工、农民、个体工商户、公务员、企事业单位职工和其他社会无业人员等社会各个阶层。且受害人年龄普遍偏大，多以中老人为主。这部分人手中有些闲散资金，但又苦于找不到致富门路，很容易受到犯罪嫌疑人的欺骗和诱惑，有的甚至将所有积蓄都用来投资。同时，受害人之间多多少少都存着同事、朋友、亲属等不同的关系层面，形成由点到线、由线到面的幅射效应。有的受害人既是被害人又是帮凶，不但自己投资，还劝亲朋好友等去投资，自己从中获利。
（四）追赃困难、维稳压力大。非法集资案件追赃非常困难，追赃远低于实际损失数额。原因在于，大部分集资案件的爆发，均是资金链已经断裂，募集来的资金已被犯罪分子消耗殆尽，案发时犯罪分子多以现金方式转移了赃款,大量赃款去向难以查明,追赃困难,被害人损失难以挽回，此类案件犯罪证据收集较难,往往导致因证据不足或不充分而对犯罪数额认定的较低。这就容易引起受害人不满,在没有其它索赔渠道的情况下,被害人往往集结到各级政府上访,寻求政府救济,或采取堵塞交通等方式,给政府施加压力,容易出现越级访、告急访,引发群体性事件。
（五）随着经济体制改革的不断深化，市场机制也难免有不完善之处，经济实体的增多，银行商业化利率的调整，使得非法集资案件随之上升。
（六）绝大部分涉案资金无法追回，造成的经济损失严重。非法吸收公众存款案的涉案金额少则数百万元，多则上千万元。受害群众的集资款或是被非法集资者用于生产经营、投资转贷，或是被其非法占有，案发后大部分资金已被使用或挥霍，公安机关很难追回全部涉案款项，犯罪嫌疑人虽受到法律的严厉制裁，但其有限的赔付能力使得受害群众的经济损失难以挽回。
（七）资金使用情况难以查明，非法占有目的难以认定，导致部分涉嫌集资诈骗的案件以非法吸收公众存款罪定性。部分案件由于主要犯罪嫌疑人潜逃，案件性质有可能为集资诈骗，但由于行为人往往以实业做掩盖，又缺乏资金使用情况方面的证据从而难以判断犯罪嫌疑人是否携款潜逃，其诈骗手段及非法占有目的难以认定。
（八）形式多样，隐蔽性强，被害人受高额利息诱惑，在造成实际损失后才向司法机关举报。
（九）被害人对行为人具有相当的人身信任性，因此报案率较低。非法吸收公众存款的对象虽然是不特定的公众，但是被害人往往是行为人的亲友或具有一定直接、间接的交情，认为行为人具有盈利并支付本息的能力，正是基于这种人身信任性才把巨额资产交给不具备吸纳存款资格的行为人。因此，即使造成了实际损失，部分被害人也会碍于人情未能报案，或者依然信任行为人终究会归还欠款。
（十）部分案件案发后取证困难，立案后难以侦破；涉及被害人众多，无法一次性处理。部分案件形成了非法吸收公众存款的网络或者链条，从开始非法吸储到案发历时经年，真正遭受损失的被害人往往是最后加入者，并不能接触到并指认真正的始作俑者，给案件的侦破和取证造成困难。部分案件涉及被害人众多，无法一次性查明案情一并处理，造成侦办和取证困难，无法在短时间内寻找全部被害人查明每个犯罪事实。
三、非法集资案件频发的原因
（一）群众手中大量闲散资金渴望稳定、高收益的投资渠道。随着经济的发展和人民收入的提高，群众手中有了一些闲散资金。传统的银行储蓄方式已不能满足投资增值的需要，同时由于缺乏投资知识，对股市、期货市场等正规资本市场的风险性存在顾虑，迫切寻求一种既有高收益又可以稳定保本的投资方式。而非法吸储者向投资者许诺的正是高额利益的固定收益，使投资者认为既可以得到高额投资回报，又不必承担投资失败的风险，因而踊跃投入资金。
（二）人情社会存在民间借贷习俗，被害人对非法吸储者存在人身信赖。人们无论是遇到生活困难还是生产困境，首先想到的都是求助于亲朋好友周济度过难关；若有了致富途径需要筹集资金，更是要“有福同享”，拉熟人入伙，熟人又找熟人，形成了层层直接、间接的人情网络。正是由于这种人情关系，使投资人对借款人存在人身信赖，在人情社会中，这种人身信赖甚至超过了物质担保，使投资人放心的将积蓄投入借款人描绘的具有稳定丰厚回报的事业中。
（三）非法吸储的投资用途因不正当或风险较大，无法从正规途径获取资金支持。非法吸储者通常向投资者许诺了明确的投资方向和巨额利润回报，其投向的产业一般具有投机性和高风险性，因此，这些行为人根本无法从正规金融市场获取所需资金，因而把目光投向民间资本，非法吸收公众存款。
（四）现有监督体制对民间借贷缺乏有效监管。我国现有的金融监管体系如证监会、银监会、保监会分业监管，监管对象主要为对应的证券公司、银行、保险公司等正规金融机构的设立和经营行为；近年案发的非法吸储主体绝大部分并非以吸纳存款为主业的金融机构，而是普通自然人或者有其他经营范围的普通公司，并不受金融监督机构的监管。同时，在民间借贷发生纠纷和造成损失之前，表面上只是借贷双方之间的民事法律行为和合同关系，存在非公开性和隐蔽性，为及时监督造成了困难。
（五）犯罪行为具有较强的欺骗性和隐蔽性。犯罪分子通常借用公司名义实施犯罪,工商执照、税务登记、司法公证样样俱全，以此为其非法集资活动披上合法的外衣，甚至很多犯罪分子本身就是当地的知名企业家、政协委员、人大代表，在本地享有一定的知名度，有一定人脉关系和社会活动能力。
（六）作案周期长，组织严密。非法集资类犯罪的涉案团伙大都有着严密的组织分工，都是有计划、有步骤地进行。一般都经历编造项目、宣传造势、募集资金、还本付息、最后崩盘等环节，少则一年半载，多则几年，作案周期普遍较长。为了吸引更多的人参与，他们经常运用传销的手段，采用封闭式培训、授课的方式给参与者“洗脑”,采取“拉人头”返利，带人来参与给予“佣金”的激励方式引诱集资。
（七）利用媒体进行宣传造势。非法集资犯罪分子通常采取聘请明星代言，请政府官员参与相关活动，在一些媒体上刊登专访文章，利用报道宣传企业的“业绩”；将部分非法集资款投入公益事业或进行捐赠；雇用业务员传入社区散发传单，传播集资信息；举办各种活动，并在现场兑现红利，让参与人员先尝到甜头，进行“现身说法”等方式，大力进行宣传造势，以引诱更多的人参与非法集资活动。
（八）作案手段不断翻新。
(九)案件定性方面存在的问题。首先，部分案件的辩护律师提出是民间借贷而不是非法集资的问题。其次，多数案件都涉及是构成非法吸收公众存款罪还是集资诈骗罪的争议司法实践中．经常存在检察机关改变公安机关定性、法院改变检察机关定性的现象。认定犯罪方面存在问题。是全案定集资诈骗罪还是部分行为人定集资诈骗罪、部分定非法吸收公众存款罪。是单位犯罪还是个人犯罪问题。单位犯罪还是个人犯罪的界定．牵涉追究责任人员范围大小和打击力度大小问题。犯罪数额计算问题等如何认定非法吸收公众存款犯罪数额和集资诈骗犯罪数额也是经常遇到的争议问题之一。还有就是涉案人员追究范围问题。首先，非法集资案件涉及公司、人员多．有高、中层管理人员还有普通业务员，司法机关对责任人员追究范围认识有分歧，实践中执行的标准不统一，
（十）涉及的法律关系复杂。非法集资案件往往既涉及民事法律关系，又涉及刑事法律关系，存在民刑交叉，因此，难以准确清晰地界定民事纠纷和刑事犯罪。对此，如果按照传统的先刑后民的做法，可能会导致民事诉讼中止或判决裁定执行不了，从而很有可能导致受侵害方对查处的刑事犯罪提出更多的要求。因此，对待此类案件引发的诉讼，是先刑后民，还是先民后刑，或民刑并行，要视情况缓急而定。与此同时，涉案款物的处理难度大。非法集资类案件的涉案款物除被告人已经挥霍和转移、隐匿外，其他的去向分布是多种多样的，处理难度很大。这也成为被害人们最为关切的问题。该如何处理，是否追缴也有待明确。由于非法吸收公众存款和集资诈骗犯罪涉及面广，跨省甚至跨国犯罪时有发生。犯罪分子为逃避打击，对公司、企业的财务管理极不规范，记账方法简单粗糙，没有建立会计账目，财务账册资料残缺混乱，无证据反映投资款的资金流向和投资用途，投资款大多被肆意处置和挥霍。同时，侦查机关在侦办案件时，受到人力、物力、信息等诸多限制，如与外地公安机关协同侦办前期沟通程序繁琐，办案方法等方面容易发生分歧等，取证和追赃工作难度极大。追缴赃款存在的困难一方面是被执行人可供执行财产查找难。另一方面是有关部门移交执行的很多涉案财产都处于权属不明的状态，单位和个人、被执行人与案外人财产权属不分导致了执行范围界定的困难。
（十一）相关法律规定滞后甚至缺位。目前，我国惩治非法吸收公众存款和集资诈骗犯罪的相关法律及司法解释在面对现实生活中各类纷繁复杂、表现形式变化多样的案件时不可避免地呈现出滞后性和被动性，甚至对于诸如非法销售未上市公司股权、电话诈骗、网络传销等新型犯罪行为还存在法律缺位。关于追缴、退赔的概念、范围也未在任何法律、法规、中予以明确，导致案件具体执行范围很难掌握。这也导致对一些不法行为的认定和案件定性等带来诸多实际困难，一定程度上降低了不法分子的犯罪成本及风险。同时，由于每个集资诈骗和非法吸收公众存款刑事案件背后都有大量与之相关的民事案件，刑事损失和民事债权债务互相交织重合，导致了刑事案发前做出的民事裁判中认定的金额是否有效、刑事判决认定的损失是否包含了民事抵押金额、普通民事债务是否也纳入统一执行的范围等一系列棘手问题，这就大大增加了执行依据的不确定性。
四、对非法集资类犯罪的预防和治理对策
人民法院通过刑事审判手段打击非法吸收公众存款和集资诈骗犯罪、追究犯罪分子的刑事责任只能是一种事后救济手段。鉴于当前非法吸收公众存款和集资诈骗犯罪形势的严峻性和复杂性，为加强和谐社会建设，必须加强对我国社会转型期非法吸收公众存款和集资诈骗犯罪的研究，坚持打防结合、多措并举，多管齐下，规范市场主体行为，把防范工作做在事前，建立有效的预防和打击非法吸收公众存款和集资诈骗犯罪机制。
（一）依法规范市场主体行为，增强群众风险防范意识。要引导市场主体依法经营杜绝非法集资，使其各种经济行为不超出法律的边界。针对当前民众投资欲望高、投资渠道少、投资范围窄的现实困境，应大力拓展投资渠道，建立并优化各类资本要素市场，尽可能多地为人民群众提供投资机会，防止各种以吸引投资为名、骗取受害群众钱财的违法犯罪活动的发生。要充分利用各种新闻媒体广泛宣传国家的经济政策、法律法规，对非法吸收公众存款和集资诈骗犯罪的危害性进行重点宣传，及时宣传司法机关打击犯罪取得的成果，揭露这些犯罪活动的欺骗性和非法敛财本质，震慑违法犯罪分子，大力营造震慑犯罪、教育群众的浓厚氛围。运用各类宣传工具和载体,采取巡回审判、法律宣讲、专题讲座等多种形式,将典型非法集资的方式、特点、鉴别方法等及时告知广大群众,以增强群众自我保护意识,增强参与非法集资风险自担意识,自觉抵制非法集资活动。同时,建立非法集资举报奖励激励制度,发动广大群众积极举报非法集资活动线索,充分发挥社会力量的监督作用。
（二）完善相关法律法规。立法、司法和行政部门要加强对实践发展的关注，加强法律和行政法规的有效衔接，积极行动，协作配合，及时解决发展中出现的问题。制定有关刑事财产部分执行的规范性法律文件和有关刑事财产部分执行的规范性法律文件。积极制定出相应的案件定性量刑标准，防止出现新的法律漏洞，应着力将未履行信息披露的集资行为进行入罪化处理，正当融资行为与非法集资的区别界定不以集资的量和规模作为标准。完善非法集资的监管体制。就现阶段而言，对于非法集资行为处置的部门较多，涉及到了农业、林业、水利、证券和保险等众多领域，因此长期以来并未形成完善而同一的非法集资体制，因此，在进行非法集资的监管工作过程中，需要对相关的行政资源进行优化整合，通过确立一个适当地行政管理部门来进行非法集资活动的监管工作并对相关企业的证券交易数据进行实施监测，从而实现行政资源的全面整合。因此在进行非法集资的监管工作时，需要通过各个行业领域的多方配合，实现非法集资行为的综合性治理。其次，明确非法集资行为监测的主体和检测方法是实现综合性治理的前提。非法集资的行为的监测主体通常由对基层信息的掌握程度较大的乡镇政府以及基层银行的监管机构构成。而监测方法则需要在相关企业的投资者或集资者进行主动备案的前提下，相关部门从数据交换、网络信息以及重点账户等方面对企业的集资和投资行为进行合理监控。
（三）贯彻宽严相济的刑事政策。各审判机关要严厉惩处各类从事诈骗犯罪活动和违法经营活动，尤其是涉及受害人数多、涉案数额巨大的非法集资活动，最大限度地减少诱发和滋生各类涉众型经济犯罪因素。要注重提升打击新型涉众型经济犯罪的水平，不断适应惩治涉众型经济犯罪工作的需要，加强对投资者法律权益的司法保护，及时做好受害群众的安抚工作和维稳工作，积极为受害群众维护自身权益提供便利，依法保障其合法正当诉求。审判机关要定期分析研究此类犯罪的特点和规律，除了要收集犯罪嫌疑人罪有罪无的证据，还要做好是否挥霍与转移赃款、是否逃匿、是否将募集资金用于与经营活动无关的开支等方面证据收集工作。人民法院在审理非法吸收公众存款和集资诈骗犯罪案件时，要坚持惩办与教育相结合，严格贯彻宽严相济刑事政策，依法准确定罪量刑，突出刑罚的经济制裁功能，剥夺犯罪分子的再犯能力。
（四）加强地区间司法合作，建立多部门协调配合，建立长效机制随着改革开放的深入和经济建设的加速，科技、交通、通讯的发展，跨地区非法吸收公众存款和集资诈骗犯罪更为突出，加强地区间的司法合作变得日益重要。要积极构建由公安、工商、质监、交通、民政等多部门协调统一配合，街道、居委会、生活小区、家庭四级联动的严密监管体系，积极发动群众参与，鼓励提供相关线索，揭露不法分子，消除犯罪活动空间，从源头上卡住非法吸收公众存款和集资诈骗犯罪活动软肋，在社会上形成群防群治、综合治理的良好局面。形成打击防范非法吸收公众存款和集资诈骗犯罪活动长效管理机制。强化大局意识和责任意识，注重法律和社会效果的统一。办理非法集资案件，必须克服就案办案的单纯思想。强化大局意识，认真区分不同类型的经济犯罪案件需要采取的不同政策立场。在办案中要提高政治敏感性，要准确认定此类案件的特殊性和可能带来的社会后果。既要对严重破坏社会主义市场秩序的犯罪行为坚决予以打击，以保护健康的市场经济秩序，又要时刻牢记维护改革发展稳定大局的使命，充分考虑法律效果与社会效果的统一。在办理案件的每个环节和阶段，都要充分考虑如何挽回被害人的损失，如何化解矛盾，排除不稳定因素，如何有利于合法经营者的健康发展，如何从根本上维护社会的和谐稳定，要把挽回经济损失作为执法的一项重要标准，有效赔偿被害人的经济损失来平息不安定因素，最大限度地化解社会矛盾。建立各相关部门协调、配合、沟通、协作机制。由于非法集资案件涉及面广，案情复杂，因此，要特别强调各相关职能部门的沟通和协作。办理此类案件的人员要有较高的业务素质和政治素质，多个职能部门的协调配合，并需发动多方面的力量做好群众工作。单纯依靠政法机关的力量是远远不够的。还需要在党委的领导和协调下，共同做好化解矛盾工作。建立部门的协调、沟通机制，必要时政法委要对公、检、法进行协调。要建立司法机关、相关监管部门和地方政府的协作机制。司法机关在侦查立案、批捕、起诉、审判执行各环节要相互沟通，力争在犯罪事实和犯罪性质的认定上达成共识。相关行业职能部门做好监管工作的同时，要积极配合司法机关的工作，及时提供行业专业知识的支持。当地政府应当配合司法机关做好群众思想工作，并积极协调相关单位，努力帮助挽回经济损失。
（五）建立被害人利益保障机制和涉案财产托管机制，努力挽回经济损失。非法集资类案件中“储户”的存款大多是其一生劳累的“积蓄”。对其后半生生活上的影响非常大。因此，赃款赃物的追缴和被害人经济损失的弥补是处理此类案件的重点，必须对此做出风险评估，制定最佳的应对方案和措施。对涉案的资产、款物、以及债权要及时采取相应的措施，最大限度地挽回经济损失。另外还要调动一切积极因素，把握好舆论导向，创造有利于案件和谐解决的良好外部环境，最大限度地维护人民群众的合法利益。此外要尝试刑事和解，积极促成双方达成和解协议，这样有利于减少对抗，缓解情绪，化解矛盾，促进和谐，减少刑事追究而节约司法资源。
（六）地方政府应加大宣传力度，利用广播、电视、网络和报纸等新闻媒体，通过新闻发布会、专题报道、网上在线交流、公益广告等各种形式开展宣传教育活动，宣传非法集资的危害、预防措施。同时及时披露重大非法集资案件查处情况，以案说法，提高广大群众的风险识别能力和防范意识，揭露犯罪分子的惯用伎俩，形成强大的舆论宣传攻势，从根本上铲除滋生非法集资活动的土壤。其次，开展专项打击活动。协调公安、工商广电、新闻出版等行政主管部门，严厉打击违法违规金融业务广告行为。动员社会各方力量，及时收集、举报有关中介机构的违法违规线索，协助做好查处。采取“两保护两打击一稳定”政策措施。即保护正常的市场经济秩序和企业正常的生产经营秩序，保护群众合法利益；严厉打击各类集资诈骗刑事犯罪行为，打击个别人恶意串联、聚众闹事、寻衅滋事等违法行为；维护全市经济社会大局稳定。严格市场准入，加强对违法集资高危行业监管。提高投资公司、寄卖行、典当行以及房地产公司的设立登记条件，严格市场准入。按照“谁审批、谁负责”的原则，明确重点监管行业及责任单位。发挥地方政府融资平台作用，使民间资本和中小企业无缝对接。政府对招商引资企业应加强监管，仔细甄别，不能为招商而招商，应注重看招商企业的综合实力、诚信度、是否有不良记录。加强对中小企业会计人员的培训，认真落实《小企业会计制度》，提高中小企业会计报表的真实性，为小企业融资提供必要条件。
(七) 区分融资形式。区分融资形式作为预防非法集资的有效手段，对于保证企业的合法权益和经济利益具有重要的作用。就宏观角度而言，国家相关部门需要通过《证券法》对相应的证券交易信息进行披露，并使资金的供给者能够准确地判断收购相关股权或证券的经济风险，从而确保企业自身经济的可持续发展。另一方面，就主观的角度而言，现有的企业、单位和个人需要加强对多种融资形式的区分和学习，从主观的角度去判断其集资过程是否违反相关法律规定，在自身经济行为合法的情况下进行相关集资活动，从而保证企业经济的稳定发展。
（八）对于民间借贷还是非法集资定性要准。民间借贷是平等民事主体之间在自愿和不违反法律规定基础上发生的借贷关系区分二者的关键在于对象是否特定非法集资的对象具有广泛性和不可控制性．即不特定性．而民间借贷的对象往往是有限和特定的如为生产经营所需．以承诺还本分红或付息的方法．向相对固定的人员筹集资金．主要用于合法的生产经营活动．因经营亏损或资金周转困难而未能及时兑付本息引发纠纷的．应当作为民间借贷纠纷处理。对此类案件不能仅因为借款人或借款单位负责人出走．就认定为非法吸收公众存款罪或集资诈骗罪。同时对于用款企业及单位负责人是否构成共犯问题。是否构成共犯．要看用款企业是否与非法集资实际控制人共谋、结合其参与非法集资的程度来认定如果只是为解决自己生产经营资金问题．与担保公司签订借贷合同．而没有参与非法集资的预谋或参与程度不深的企业．不应构成非法集资的共犯对那些有证据证明明知是集资诈骗犯罪行为获得的集资款而帮助转移或拒不返还的，可构成掩饰、隐瞒犯罪所得罪。对那些将单位空白借款合同和公章放到担保公司．任由担保公司使用，并且实际也以该单位名义吸收大量资金、造成重大损失的企业。可构成非法集资共犯。对于明知是非法集资犯罪活动．仍为其提供服务器托管、通讯传输、广告投放、技术支持、资金结算等服务或帮助的．应按非法集资相关犯罪的共犯论处。
结语
总之，非法集资案件高发的主要原因就是我国群众重储蓄轻消费，但群众手中的资金没有很好的保值增值渠道，银行利息太低还赶不上物价上涨水平，中国资本市场不健全，中小投资者往往血本无归。加之中小企业融资困难，许多群众愿意将自有资金投入中小企业，可以收到很好的回报，也有利于企业的发展，对地方经济贡献也很大。但是部分违法犯罪分子正是利用地方政府、中小企业和群众风险防控意识薄弱，导致集资诈骗和非法集资案件频发，“多米诺骨牌”效应发生。
